一文讀懂全域土地綜合整治全國發展概況（附案例）-四川愿鄉三農科技服務有限公司

一文讀懂全域土地綜合整治全國發展概況（附案例）

日期：2023-03-30 15:39:51 來源：

一、發展沿革

2019年12月，為貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，按照《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》相關部署要求開展全域土地綜合整治試點工作，《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知（自然資發〔2019〕194號）》正式發布。目的是以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。

（一）中央有要求——農村土地綜合整治問題亟待解決

2018年浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯合國“地球衛士獎”，習近平總書記作出重要批示。同年6月黨中央國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出加快國土綜合整治，實施農村土地綜合整治重大行動，到2020年開展300個土地綜合整治示范村鎮建設?！度珖鴩烈巹澗V要（2016-2030年）》和《全國土地整治規劃（2016-2020年）》也分別就實施農村土地綜合整治作出具體部署。對此，自然資源部部長陸昊指示，要從自然資源部職責特別是鄉村規劃、土地綜合整治等角度，深入總結浙江經驗，做好工作。至此，農村土地綜合整治工程被黨中央提上日程。

（二）現實有需要——農村土地利用問題日漸凸顯

從現實層面來看，農村土地利用問題日漸凸顯，鄉村振興的人地矛盾日益尖銳。近年來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等多維度問題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。需在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，用“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段進行整治。統籌農用地、低效建設用地和生態保護修復，促進耕地保護和土地集約節約利用，解決一二三產融合發展用地，改善農村生態環境，助推鄉村振興。

（三）地方有實踐——“千萬工程”成效頗豐

浙江“千村示范、萬村整治”工程取得的成效作為全域土地綜合整治工作開展的直接原因，為全域土地綜合整治工作提供切實、豐富的實踐經驗。2003年，時任浙江省委書記的習近平作出了“建設生態省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰略決策，深刻改變了浙江鄉村的生產布局、發展方式和生態環境。此外，基于鄉村發展的現實需求，在大的背景與現實需要的推動下，各地結合區域經濟社會發展狀況和自然資源稟賦特點，探索推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合，以“多目標定位、多模式實施、多元化投入”為特點的土地綜合整治逐步形成。

（四）基于耕地保護的土地整理政策優化

在傳統單一手段、單一要素的土地整理工作方式實施之下，農村土地中的耕地碎片化問題、耕地質量退化等問題多維度并存。全域土地整合整治工程在黨中央和自然資源部的統籌之下，突出耕地保護，通知規定，通過全域土地綜合整治，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%。以“不動是常態，動是例外”的導向，涉及永久基本農田調整的，必須確保整治區域內新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%。

（五）鄉村存量土地資源高效盤活辦法

全域土地綜合整治相關政策規定：整治驗收后騰退的建設用地，在保障試點鄉鎮農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地的前提下，重點用于農村一二三產業融合發展。節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。自然資源部將對試點工作予以一定的計劃指標支持。全域土地綜合整治對集約整理的用地指標有較為詳細的用途參考和利用指導，顯化農村土地資產價值，允許節余的建設用地指標，按照城鄉建設用地增減掛鉤政策使用，并將流轉范圍從縣域擴大到省域，促進土地要素科學配置、合理流動，為鄉村振興提供強有力資金支持。

（六）頂層文件設計（2019年至2022年）

2019年《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》

2020年《全域土地綜合整治試點實施要點》

2021年《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》

2021年《關于明確全域土地綜合整治試點報部備案材料有關要求的函》

二、優勢對比

區別于單一手段、成效較低的傳統土地整治工作，全域土地綜合整治具有空間全域及部署統籌的重要特征。對比傳統土地整理主要有以下優勢及區別：

（一）整治范圍

傳統方式的土地整理是小面積、小范圍的單一整治，通常整治范圍為單個村或幾個村的土地整治。全域土地綜合整治是大面積、大范圍的區域土地綜合整理工作，整治范圍一般為某一地區的整個鄉鎮或范圍更大的整個市、縣范圍，整治工作一般為農用地綜合整治、建設用地綜合整理及鄉村生態保護修復等。

（二）整治對象

傳統土地整治是基于某一地區特定的發展需求所制定的土地單一要素整理整治（農田調整、建設工程用地需求、土地復墾等），而全域土地綜合整治涉及鄉村發展的“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，涉及面廣、工程量大。

（三）整治目標

傳統土地整治工作是基于特定土地需求進行的單一整治工作，只需要作為某一項目的前置工作，完成項目土地需求目標（建設用地增減掛鉤、重大項目拆遷安置等）即可。

根據自然資源部《通知》可知，全域土地綜合整治的目標及任務為以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興，是對土地資源的充分集約利用及鄉村資源的整體盤活。

（四）整治模式

單一維度的土地整治是基于傳統土地整治技術體系下的標準化模式，其以具體項目實施為載體，工作流程系統化、標準化，能動性較低。

全域土地綜合整治強調全域規劃、整體設計、統籌實施、多規合一、規劃引導，是基于以上基本工作原則，結合項目具體情況的全方位、多維度的整治模式。

（五）基本原則

傳統的土地整治需要堅守耕地紅線，無法通過整治手段調整或利用基本農田。

全域土地綜合整治在堅守耕地紅線政策的基礎上，可以在以下原則之上對基本農田進行合理調整及利用：①雙“5%”底線，即新增耕地5%、永久基本農田調增5%；②“一個零增長”，即項目區內建設用地總規模零增長的硬性目標。

（六）實施主體

傳統土地整治實施主體一般為各級自然資源部（原國土資源部門）。

全域土地綜合整治實施主體為政府領導，多部門、多主體協同。涉及政府主體（自然資源部門、生態環保、發改、交通、財政、建設、農業農村、文旅、水利等多部門）、社會主體（三方企業、社會組織等）。

（七）資金來源

傳統土地整治資金來源主要為政府財政承擔。

全域土地綜合整治構建多元投資機制，多渠道解決資金來源問題。

三、試點現狀

（一）總體概況

2019年12月，自然資源部發布《通知》，要求至2020年，全國全域土地綜合整治試點項目不少于300個?！锻ㄖ钒l布以來，各省市積極開展試點申報及全域土地綜合整治工作路徑探索。湖北、浙江、河南、廣東等省均已發布全域土地綜合整治項目試點名單，全國各地全域土地綜合整治工作正如火如荼的開展。

2019年以來，自然資源部通過審核、復核綜合評定流程，最終確定國家級試點項目446個，試點名單分布在28個省份235個市的421個縣，總體呈現“南多北少、東多西少”的分布格局。

（二）試點案例

西南地區——貴州西江鎮全域土地綜合整治

1.項目名稱

貴州省雷山縣西江鎮全域土地綜合整治試點實施方案

2.所屬地區

西南地區-貴州省

3.時間周期

該項目為全國試點項目，自2019年12月開始實施，預計五年內完成。

4.項目區概況

西江鎮位于貴州省黔東南州雷山縣的東北部，是典型的西南山地城鎮，2016年10月14日，有“中國最大的苗族聚居村寨”之稱的西江鎮被國家發展改革委、財政部以及住建部共同認定為第一批特色小鎮。鎮域內自然資源豐富、民族文化底蘊深厚，以蘆笙、銀飾、吊腳樓、刺繡、苗醫等為主要形式的少數民族文化遺產數目眾多。西江鎮全域土地綜合整治試點總面積17898.73公頃，建設規模4607.87公頃，耕地面積2645.62公頃。試點范圍涉及西江鎮全部的21個行政村，其中包括中國傳統村落12個，居委會1個，自然村62個，村民小組226個，總戶數7228戶，共計28296人。

（數據來源：《貴州省黔東南州雷山縣西江鎮全域土地綜合整治試點建議書（2020—2025 年）》）

5.項目內容—全域土地綜合整治工作內容（重點整治內容）

該試點項目整合利用全域空間，將項目區劃分為四大板塊：西部經濟區、南部經濟區、北部經濟區、西江千戶苗寨，協同自然資源部、林業部規劃統籌，嚴格堅守耕地紅線、農業生產紅線、居民點建設紅線，堅持多規合一，充分尊重村莊規劃及相關上位規劃，明確劃定農業種植、產業布局、村鎮居民區建設區域，結合西南山地地形及民俗文化特征，規劃鋪排重點整治項目，通過全域土地綜合整治手段，實現全鎮土地資源的節約、集約利用，優化村鎮發展格局。

①農用地整治

農用地整治方面，西江鎮的耕地保有量由原有的1756.13公頃提升至2007.40公頃，實現新增耕地面積251.27公頃（新增面積約14.31%），滿足新增耕地面積不少于原有耕地5%的原則。

永久基本農田調整方面，由原有的2801.14公頃提升至2803.22公頃，規劃調出永久基本農田圖斑約13.51公頃，調入永久基本農田圖斑面積14.06公頃，永久基本農田圖版面積增量約0.55公頃，凈面積增加2.08公頃，滿足新增永久基本農田面積不少于調整面積5%的原則要求。

②建設用地整治

建設用地整治方面，西江鎮的建設面積滿足“0增長原則”，由原有的527.00公頃減少至526.43公頃，結余建設用地指標約0.57公頃。涉及新增建設項目用地26.42公頃，項目累計完成24.19公頃農村建設用地拆遷、存量用地盤活2.79公頃，總計26.98公頃，滿足新增建設項目用地。

（圖件來源：《貴州省黔東南州雷山縣西江鎮全域土地綜合整治試點建議書（2020—2025 年）》）

③其他土地整治（低效用地）

西江鎮同時完成城鎮低效用地及其他閑置低效建設用地整治，根據三調數據，西江鎮城鎮低效用地總規模為2.79公頃，再開發潛力總規模為2.66公頃。依托規劃擬定的西江千戶苗寨板塊，可有效的完成城鎮低效用地盤活工作。
（參考文獻：李和平,靳泓,吳鵬,等. 西南地區全域土地綜合整治規劃模式研究——以貴州省西江鎮全域土地綜合整治試點為例[J].小城鎮建設,2020, 38(11):9.）

6.項目價值

①西南地區參考項目

項目于2019年啟動，屬于較早期的西南地區全國性全域土地綜合整治試點項目，可供同類型地區參考。

②基于綜合效益化的土地綜合整治

該項目立足于西江鎮全域發展，充分結合鎮域內特色苗寨文化，以全域土地綜合整治為主要工作方法，劃定20余處土地綜合整治子項目，涉及鎮域村民安置騰退、未利用地及低效利用地轉型盤活、建設用地節約集約利用、實現耕地及基本農田同步增量等，推動人居空間環境整治、生態環境保護與修復、生產空間資源優化配置，依托全域土整成果，擬打造銀飾產業發展提升項目、特色高山民宿建設項目、夜景梯田建設項目等特色文旅項目，以農旅融合為手段，實現苗寨文化產業轉型升級。

③基于土地用途管制原則的整理方法探索

作為西南地區全國性試點項目，西江鎮積極探索全域土地綜合整治的西南模式，基于土地用途管制原則及全域土地綜合整治工作開展的基本原則，解決西南山地地區土地分布碎片化與城鎮發展土地利用需求之間的矛盾。

④基于區域綜合發展的產業功能分區優化

堅持全域土地綜合整治工作成果用地指標優先滿足本區域發展的原則，西江鎮項目統籌“山、水、林、田、湖、草”的全域土地綜合整治要素，結余建設用地、盤活未利用地及低效利用地，基于西江鎮特色苗寨文化產業發展，綜合規劃擬定多個功能分區、多項產業項目，助力西江鎮在全域土地綜合整治項目實施后的鄉村振興發展戰略。

上海郊野單元全域土地綜合整治模式

1.項目名稱

上海“郊野單元”全域土地綜合整治項目（以崇明區三星鎮為例）

2.所屬地區

上海

3.時間周期

不詳

4.項目區概況

截至2020年，上海陸域面積6833km²，共有9個涉農區108個涉農街鎮。上海郊野及鄉村地區面積約4000km²，占市域面積約58%。上海農業僅占GDP不足1%，居住在農村的常住人口為266.15萬人，約占總人口10%。圍繞提升土地整治的全局戰略支撐力、區域發展驅動力和社會價值傳播力，上海逐步形成了以“郊野單元”村莊規劃為引領、以策劃設計為支撐、以內涵不斷拓展的市級土地整治項目平臺為路徑，探索國土空間規劃體系與土地綜合整治項目的緊密融合。

三星鎮，隸屬上海市崇明區，地處崇明島西部，東與廟鎮為鄰，南瀕長江與江蘇太倉隔江相望，西與廟鎮和綠華鎮接壤，北部緊鄰新海鎮。全鎮總面積68.17平方千米，截至2019年末，三星鎮戶籍人口為39775人。三星鎮現狀呈現“小城鎮大農村”的空間布局，是典型的遠郊農業鎮。

5.項目內容—全域土地綜合整治工作內容（重點整治內容）

（1）全域土地綜合整治工作內容

①系統評估確定項目整治目標

三星鎮全域土地綜合整治項目涵蓋21個行政村，各村發展較為“扁平化”，以傳統的調研手段無法判斷片區核心潛力區域。因此，該項目引入地理信息模型對“郊野單元”進行全面分析判定，識別鎮內重點發展區域，并基于國土空間適宜性評估，劃定土地綜合整治區，科學確定生態空間網絡、農業生產功能區和鄉村振興空間。

②綜合修復強調鄉村生態保護重要性

項目區堅持以生態建設為核心，強調鄉村生態修復的重要性，明確生態規劃思路，結合區域自然資源現狀和區位環境現狀，統籌“山、水、林、田、湖、草”的全域土地綜合整治要素，構建多類因素指標體系，完成全域生態重要性分級。提出“生物多樣性保護、藍綠網絡、綠廊濕地”三大策略，布局“林水相依、相對集中”的生態用地，將生態清潔小流域、生態公益林建設、點面源污染治理、生態系統建設等多項近期建設項目納入近期重點生態項目。

堅持多規合一的全域土地綜合整治原則，銜接上位生態指標，設定農田林網完善、林相全面提升、水網連通優化、水質整體凈化等多個子目標。協同多政府部門、撬動多項政府專項資金，落實重點生態項目等。

③以提質提量為目標的農用地整治

三星鎮項目在滿足雙“5%”全域土地綜合整治基本原則之上，強調農地提質的重要性，并著手將提高區域農用地質量作為全域土地綜合整治主要目標和鄉村振興重要途徑?；谕恋刭Y源農業發展評估的基礎之上，項目區創新增加對農業特色資源及郊野風貌等方面的評估，實現區域農業特色化、差異化發展。提出“塑肌理、豐農產、慧農業、聚農田”四大農地提質策略，完成全域土地綜合整治農用地整治目標——新增耕地及永久性基本農田的同時，以綜合提質的方式提高農用地利用效率，實現鄉村存量農地資源充分盤活。

④以風貌提升為特征的建設用地整治

建設用地整治方面，三星鎮充分挖掘區域建設用地潛力用地、高效盤活區域低效建設用地，通過合理規劃建設空間布局，集中規劃建成宜居村落、生產生活基礎配套設施。創新提出“減零散、美村落、塑空間、優設施”四大策略及規劃分解建設用地總規模、新增建設占用耕地等指標，管控保留和新增建設用地圖斑邊界，落實建設管控，完成整體風貌意向策劃和建設空間風貌優化設計。

（2）“江南田園”特色策劃設計銜接

充分發揮全域土地綜合整治平臺作用，項目區完善“江南田園”特色策劃設計進行銜接，保障結余指標優先滿足本區域鄉村振興發展，實現農用地、結余建設用地等土地整治成果的科學合理利用。

6.項目價值

（1）整治目標由增量轉為提質的路徑探索

項目區在保證完成全域土地綜合整治的基礎目標之上，創新提出農用地提質、建設用地空間風貌提升的實踐方式并取得可觀的成果，從質量與數量兩大層面滿足區域長效發展所需的用地要求，符合鄉村振興可持續發展戰略。

（2）銜接優質策劃設計，開辟區域用地路徑

項目區在實現全域土地綜合整治目標的基礎之上，銜接優質區域發展策劃，從宜居、宜業、產業發展等方面，為區域完成“田、林、水、路、宅、產”等的多元素設計。

（參考文獻：劉珺,張彬.全域土地綜合整治與國土空間規劃的融合問題——以上海市崇明區三星鎮為例[J]. 中國土地, 2022(001):000.
劉珺.基于國土空間規劃體系的全域土地綜合整治上海實踐——以崇明區三星鎮為例[J].上海國土資源, 2021, 042(004):21-27.）

湖南省永安鎮全域土地綜合整治

1.項目名稱

湖南省長沙市瀏陽市永安鎮全域土地綜合整治試點

2.所屬地區

華中地區-湖南省

3.時間周期

自2020年起

4.項目區概況

永安鎮隸屬于湖南省長沙市瀏陽市，地處瀏陽市西部，東鄰北盛鎮和洞陽鎮，南連長沙縣江背鎮，西靠長沙縣春華鎮和黃花鎮，北抵沙市鎮，距瀏陽市人民政府30千米，區域總面積112.22平方千米。截至2019年末，永安鎮戶籍人口為68556人。永安鎮項目區覆蓋9個行政村（大安村、督正村、永和村、西湖潭村、豐裕村、坪頭村、水山村、永新村、禮耕村）。

5.項目內容—全域土地綜合整治工作內容（重點整治內容）

（1）農用地整理

項目區以低效林草地、現有農田及園地作為主要農用地整治對象，輔以耕地提質改造，增加耕地數量、提高耕地質量，奠定現代農業發展基礎，實現農業產業價值提升。農用地整理主要成果為：農用地開發24.3272公頃，未利用地開發3.1773公頃，早改水4.0349公頃，高標準農田建設106.0911公頃，特色農耕文化保護1處。

（2）建設用地整理

基于建設用地使用現狀及擬建項目用地狀況，開展農村宅基地、工礦廢棄地、未利用地及其它低效閑置建設用地整理，整合住宅集中建設、產業用地布局、公服設施打造用地需求，最終完成建設用地整理成效：拆舊復墾農村宅基地8.6556公頃，工用地復墾0.8419公頃，盤活低效建設用地0.5040公頃，村民建新安置用地1.3329公頃，產業建設用地7.9616公頃，鄉村振興示范點2處，道路提質改造1.594公里。

（3）鄉村生態保護修復

統籌整合“山、水、林、田、湖、草”等全域土地綜合整治鄉村生態保護修復要素，優化生態用地布局，保護和恢復鄉村生態功能，維護生物多樣性。達成鄉村生態保護修復成效：礦山修復2處，地質災害治理5處，水系治理2.5km。
（參考文獻：張濤,曾柳絮.全域土地綜合整治試點路徑探索——以瀏陽市永安鎮為例[J].國土資源導刊,2022,19(03):33-37.）

7.項目價值

（1）全域土地綜合整治全流程試點

該試點項目貫穿全域土地綜合整治三大主要目標，即農用地整治、建設用地整治、鄉村生態保護修復。以當地自然資源部牽頭立點申報，協同多元主體建立統一協調機制，堅持規劃引領、盤活資金來源，以“城郊田園新鄉，未來智造高地”為主題，實現空間布局優化，打造集產城融合、生態宜居、農業提升于一體的全域土地綜合整治試點。

（2）分區聯動實現產業融合發展

項目策劃將試點區域分為四大區：千鷺湖生態旅游區、水稻烤煙輪作區、田園樂活宜居區、高新智造發展區。在全域土地綜合整治的基礎上，提升耕地連片程度、調整總體農業結構、完善工程改造，推進一二三產業融合發展。

四、存在問題

自2019年以來，全國各地的全域土地綜合整治試點項目雖取得成效，但由于起步階段的政策環境、地方對政策的理解及實施程度的影響，初期的全域土地綜合整治仍存在不成熟、待完善的方面，現根據案例分析總結如下：

（一）政策認知偏差

根據自然資源部發文，全域土地綜合整治是以科學合理規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元（整治區域可以是鄉鎮全部或部分村莊），整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興的土地高效集約利用政策。由上文的優勢對比分析可知，全域土地綜合整治涉及面廣、技術要求高，需要政府協同社會組織、專業團隊進行宏觀、統籌的計劃與分工。

但現實情況普遍為：

①地方政府及群眾無法完全正確區分全域土地綜合整治之于傳統土地整理間的區別。

部分地區過度強調“整治”而忽視“全域”與“綜合”的概念，切實完善落地的全域土地綜合整治項目必須與區域發展規劃、產業策劃、鄉村運營緊密聯系。

②集中推進農用地整理與建設用地整理，忽視鄉村生態保護修復的重要性

由于對政策理解的偏差，部分試點項目對生態修復這項重要的全域土地綜合整治工作存在一定程度上的忽視和滯后。

（二）缺乏系統政策

自2019年來，各地全域土地綜合整治項目開展雖如火如荼、推陳出新，但總體仍然缺乏系統的政策配套支撐，無法發揮在自然資源部統籌下的多部門合理分工、財政專項政策支撐等。因此，形成一套成熟完善、適用性強的政策或制度是優化全域土地綜合整治工作的當務之急。

（三）專項資金不足

通過試點項目案例及實際項目草算，資金平賬缺口是進行全域土地綜合整治工作的主要及核心問題之一。部分發展程度較低、政府出資困難的鄉村地區，在進行全域土地綜合整治工作中往往會出現成本大于收益，即無法平賬的情況?；谶@種情況，我們提出：A.財政支持B.政策資金C.村民出資D.低價購入指標等四種常見解決方式。但全域土地綜合整治工作具有投資高、收益慢的固有特點，若缺乏保障性政策或措施，也難以撬動社會資本的投資。因此，建立針對全域土地綜合整治的專項資金是解決平賬缺口最為直接有效的辦法。

（四）缺少專業團隊

區別于傳統土地整理等相關的單一維度土地工作，全域土地綜合整治具有綜合性、全局性，其不再僅僅關注土地整理本身，而是與新居建設、產業布局、鄉風文明等多維度的鄉村發展工作緊密貼合。因此，全域土地綜合整治工作對于團隊的需求較高，既要保證全域土地綜合整治工作順利推進，也要堅持多規合一，統籌鏈接政府部門、第三方企業、社會組織、村民群體，使土地整治由單一技術維度向多維度綜合技術發展，充分滿足全域土地綜合整治工作需要。

（五）核心數據較難統一

全域土地綜合整治強調多規合一、數據同步，但現實中往往存在各級空間規劃編制滯后，“三調”數據未被充分利用，加之“三區三線”均在試劃階段，全域土地綜合整治試點需要落實的各項規劃指標、空間布局無法確定，試點實施方案編制及審批推進困難，這些都在客觀上影響了試點整體工作進度。

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一文讀懂全域土地綜合整治全國發展概況（附案例）

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